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《行政事业单位内部控制规范(试行)》
2016-05-09 15:04  

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行政事业单位内部控制规范(试行)

第一章    

第一条为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部

控制,加强廉政风险防控机制建设,根据《中华人民共和国会计法》、

《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定,制定本规范。

第二条本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政

协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单

位(以下统称单位)经济活动的内部控制。

第三条本规范所称内部控制,是指单位为实现控制目标,通过

制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。

第四条单位内部控制的目标主要包括:合理保证单位经济活动

合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊

和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。

第五条单位建立与实施内部控制,应当遵循下列原则:

(一)全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执

行和监督全过程,实现对经济活动的全面控制。

(二)重要性原则。在全面控制的基础上,内部控制应当关注单

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位重要经济活动和经济活动的重大风险。

(三)制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责

分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

(四)适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实

际情况,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的

提高,不断修订和完善。

第六条单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施

负责。

第七条单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部

控制体系,并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务

流程,明确业务环节,系统分析经济活动风险,确定风险点,选择风

险应对策略,在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管

理制度并督促相关工作人员认真执行。

第二章   风险评估和控制方法

第八条单位应当建立经济活动风险定期评估机制,对经济活动

存在的风险进行全面、系统和客观评估。

经济活动风险评估至少每年进行一次;外部环境、经济活动或管

理要求等发生重大变化的,应及时对经济活动风险进行重估。

第九条单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小

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组,单位领导担任组长。

经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导

班子,作为完善内部控制的依据。

第十条单位进行单位层面的风险评估时,应当重点关注以下方

面:

(一)内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部控制职能部

门或牵头部门;是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动

机制。

(二)内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、

监督是否实现有效分离;权责是否对等;是否建立健全议事决策机制、

岗位责任制、内部监督等机制。

(三)内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全;

执行是否有效。

(四)内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工

作人员的培训、评价、轮岗等机制;工作人员是否具备相应的资格和

能力。

(五)财务信息的编报情况。包括是否按照国家统一的会计制度

对经济业务事项进行账务处理;是否按照国家统一的会计制度编制财

务会计报告。

(六)其他情况。

第十一条单位进行经济活动业务层面的风险评估时,应当重点

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关注以下方面:

(一)预算管理情况。包括在预算编制过程中单位内部各部门间

沟通协调是否充分,预算编制与资产配臵是否相结合、与具体工作是

否相对应;是否按照批复的额度和开支范围执行预算,进度是否合理,

是否存在无预算、超预算支出等问题;决算编报是否真实、完整、准

确、及时。

(二)收支管理情况。包括收入是否实现归口管理,是否按照规

定及时向财会部门提供收入的有关凭据,是否按照规定保管和使用印

章和票据等;发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、

合法性,是否存在使用虚假票据套取资金的情形。

(三)政府采购管理情况。包括是否按照预算和计划组织政府采

购业务;是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序;是否按照

规定保存政府采购业务相关档案。

(四)资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责

任;是否定期对资产进行清查盘点,对账实不符的情况及时进行处理;

是否按照规定处臵资产。

(五)建设项目管理情况。包括是否按照概算投资;是否严格履

行审核审批程序;是否建立有效的招投标控制机制;是否存在截留、

挤占、挪用、套取建设项目资金的情形;是否按照规定保存建设项目

相关档案并及时办理移交手续。

(六)合同管理情况。包括是否实现合同归口管理;是否明确应

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签订合同的经济活动范围和条件;是否有效监控合同履行情况,是否

建立合同纠纷协调机制。

(七)其他情况。

第十二条单位内部控制的控制方法一般包括:

(一)不相容岗位相互分离。合理设臵内部控制关键岗位,明确

划分职责权限,实施相应的分离措施,形成相互制约、相互监督的工

作机制。

(二)内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范

围、审批程序和相关责任,建立重大事项集体决策和会签制度。相关

工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

(三)归口管理。根据本单位实际情况,按照权责对等的原则,

采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式,对有关经

济活动实行统一管理。

(四)预算控制。强化对经济活动的预算约束,使预算管理贯穿

于单位经济活动的全过程。

(五)财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制,

采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施,确保资产安

全完整。

(六)会计控制。建立健全本单位财会管理制度,加强会计机构

建设,提高会计人员业务水平,强化会计人员岗位责任制,规范会计

基础工作,加强会计档案管理,明确会计凭证、会计账簿和财务会计

报告处理程序。

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(七)单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动

业务流程,在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和

票据,要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

(八)信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度,

根据国家有关规定和单位的实际情况,确定信息内部公开的内容、范

围、方式和程序。

第三章   单位层面内部控制

第十三条单位应当单独设臵内部控制职能部门或者确定内部

控制牵头部门,负责组织协调内部控制工作。同时,应当充分发挥财

会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位

在内部控制中的作用。

第十四条单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。

单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事

决策机制。

重大经济事项的内部决策,应当由单位领导班子集体研究决定。

重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定,

一经确定,不得随意变更。

第十五条单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制,明确岗

位职责及分工,确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。

单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度,明确轮岗

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周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府

采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等

经济活动的关键岗位。

第十六条内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位

相适应的资格和能力。

单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德

教育,不断提升其业务水平和综合素质。

第十七条单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立

会计机构,配备具有相应资格和能力的会计人员。

单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制

度及时进行账务处理、编制财务会计报告,确保财务信息真实、完整。

第十八条单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。

对信息系统建设实施归口管理,将经济活动及其内部控制流程嵌入单

位信息系统中,减少或消除人为操纵因素,保护信息安全。

第四章   业务层面内部控制

第一节  预算业务控制

第十九条单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评

价等预算内部管理制度。

单位应当合理设臵岗位,明确相关岗位的职责权限,确保预算编

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制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。

第二十条单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制

及时、内容完整、项目细化、数据准确。

(一)单位应当正确把握预算编制有关政策,确保预算编制相关

人员及时全面掌握相关规定。

(二)单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建

管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制,按照规定进行项目评

审,确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息,

根据工作计划细化预算编制,提高预算编制的科学性。

第二十一条单位应当根据内设部门的职责和分工,对按照法定

程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达,规范内部预算

追加调整程序,发挥预算对经济活动的管控作用。

第二十二条单位应当根据批复的预算安排各项收支,确保预算

严格有效执行。

单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情

况,召开预算执行分析会议,研究解决预算执行中存在的问题,提出

改进措施,提高预算执行的有效性。

第二十三条单位应当加强决算管理,确保决算真实、完整、准

确、及时,加强决算分析工作,强化决算分析结果运用,建立健全单

位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

第二十四条单位应当加强预算绩效管理,建立预算编制有目

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标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果

有应用的全过程预算绩效管理机制。

第二节   收支业务控制

第二十五条单位应当建立健全收入内部管理制度。

单位应当合理设臵岗位,明确相关岗位的职责权限,确保收款、

会计核算等不相容岗位相互分离。

第二十六条单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行

会计核算,严禁设立账外账。

业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关

材料提交财会部门作为账务处理依据,确保各项收入应收尽收,及时

入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符;对应收

未收项目应当查明情况,明确责任主体,落实催收责任。

第二十七条有政府非税收入收缴职能的单位,应当按照规定项

目和标准征收政府非税收入,按照规定开具财政票据,做到收缴分离、

票款一致,并及时、足额上缴国库或财政专户,不得以任何形式截留、

挪用或者私分。

第二十八条单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票

等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当

按照规定设臵票据专管员,建立票据台账,做好票据的保管和序时登

记工作。票据应当按照顺序号使用,不得拆本使用,做好废旧票据管

理。负责保管票据的人员要配臵单独的保险柜等保管设备,并做到人

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走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票

据,不得擅自扩大票据适用范围。

第二十九条单位应当建立健全支出内部管理制度,确定单位经

济活动的各项支出标准,明确支出报销流程,按照规定办理支出事项。

单位应当合理设臵岗位,明确相关岗位的职责权限,确保支出申

请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容

岗位相互分离。

第三十条单位应当按照支出业务的类型,明确内部审批、审核、

支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付

的,应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。

(一)加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责

任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批,不得越权审批。

(二)加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来

源是否合法,内容是否真实、完整,使用是否准确,是否符合预算,

审批手续是否齐全。

支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据,并由经办人员签

字或盖章,超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批

依据,确保与经济业务事项相符。

(三)加强支付控制。明确报销业务流程,按照规定办理资金支

付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的,应当按

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照公务卡使用和管理有关规定办理业务。

(四)加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及

时准确登记账簿;与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作

为账务处理的依据。

第三十一条根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全

债务内部管理制度,明确债务管理岗位的职责权限,不得由一人办理

债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项,应当

进行充分论证,并由单位领导班子集体研究决定。

单位应当做好债务的会计核算和档案保管工作。加强债务的对账

和检查控制,定期与债权人核对债务余额,进行债务清理,防范和控

制财务风险。

第三节   政府采购业务控制

第三十二条单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府

采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。

第三十三条单位应当明确相关岗位的职责权限,确保政府采购

需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收

与保管等不相容岗位相互分离。

第三十四条单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。

建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机

制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算,按照已批复

的预算安排政府采购计划。

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第三十五条单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购

活动实施归口管理,在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财

会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

单位应当加强对政府采购申请的内部审核,按照规定选择政府采

购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方

式等事项应当加强内部审核,严格履行审批手续。

第三十六条单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规

定的验收制度和政府采购文件,由指定部门或专人对所购物品的品

种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收,并出具验收证明。

第三十七条单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管

理。指定牵头部门负责、相关部门参加,按照国家有关规定做好政府

采购业务质疑投诉答复工作。

第三十八条单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保

管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标

文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采

购业务信息进行分类统计,并在内部进行通报。

第三十九条单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管

理。对于涉密政府采购项目,单位应当与相关供应商或采购中介机构

签订保密协议或者在合同中设定保密条款。

第四节   资产控制

第四十条单位应当对资产实行分类管理,建立健全资产内部管

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理制度。

单位应当合理设臵岗位,明确相关岗位的职责权限,确保资产安

全和有效使用。

第四十一条单位应当建立健全货币资金管理岗位责任制,合理

设臵岗位,不得由一人办理货币资金业务的全过程,确保不相容岗位

相互分离。

(一)出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、

债务账目的登记工作。

(二)严禁一人保管收付款项所需的全部印章。财务专用章应当

由专人保管,个人名章应当由本人或其授权人员保管。负责保管印章

的人员要配臵单独的保管设备,并做到人走柜锁。

(三)按照规定应当由有关负责人签字或盖章的,应当严格履行

签字或盖章手续。

第四十二条单位应当加强对银行账户的管理,严格按照规定的

审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。

第四十三条单位应当加强货币资金的核查控制。指定不办理货

币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金,核对银行存

款余额,抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表,核对

是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账

项应当及时查明原因,并按照相关规定处理。

第四十四条单位应当加强对实物资产和无形资产的管理,明确

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相关部门和岗位的职责权限,强化对配臵、使用和处臵等关键环节的

管控。

(一)对资产实施归口管理。明确资产使用和保管责任人,落实

资产使用人在资产管理中的责任。贵重资产、危险资产、有保密等特

殊要求的资产,应当指定专人保管、专人使用,并规定严格的接触限

制条件和审批程序。

(二)按照国有资产管理相关规定,明确资产的调剂、租借、对

外投资、处臵的程序、审批权限和责任。

(三)建立资产台账,加强资产的实物管理。单位应当定期清查

盘点资产,确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位

应当定期对账,发现不符的,应当及时查明原因,并按照相关规定处

理。

(四)建立资产信息管理系统,做好资产的统计、报告、分析工

作,实现对资产的动态管理。

第四十五条单位应当根据国家有关规定加强对对外投资的管

理。

(一)合理设臵岗位,明确相关岗位的职责权限,确保对外投资

的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处臵的审批与

执行等不相容岗位相互分离。

(二)单位对外投资,应当由单位领导班子集体研究决定。

(三)加强对投资项目的追踪管理,及时、全面、准确地记录对

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外投资的价值变动和投资收益情况。

(四)建立责任追究制度。对在对外投资中出现重大决策失误、

未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员,应

当追究相应的责任。

第五节   建设项目控制

第四十六条单位应当建立健全建设项目内部管理制度。

单位应当合理设臵岗位,明确内部相关部门和岗位的职责权限,

确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实

施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。

第四十七条单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制,严

禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面

意见应当形成书面文件,与相关资料一同妥善归档保管。

第四十八条单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建

议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的

规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托

具有相应资质的中介机构进行审核,出具评审意见。

第四十九条单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标工

作,并接受有关部门的监督。

单位应当采取签订保密协议、限制接触等必要措施,确保标底编

制、评标等工作在严格保密的情况下进行。

第五十条单位应当按照审批单位下达的投资计划和预算对建

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设项目资金实行专款专用,严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。

财会部门应当加强与建设项目承建单位的沟通,准确掌握建设进

度,加强价款支付审核,按照规定办理价款结算。实行国库集中支付

的建设项目,单位应当按照财政国库管理制度相关规定支付资金。

第五十一条单位应当加强对建设项目档案的管理。做好相关文

件、材料的收集、整理、归档和保管工作。

第五十二条经批准的投资概算是工程投资的最高限额,如有调

整,应当按照国家有关规定报经批准。

单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规定履行相应

的审批程序。

第五十三条建设项目竣工后,单位应当按照规定的时限及时办

理竣工决算,组织竣工决算审计,并根据批复的竣工决算和有关规定

办理建设项目档案和资产移交等工作。

建设项目已实际投入使用但超时限未办理竣工决算的,单位应当

根据对建设项目的实际投资暂估入账,转作相关资产管理。

第六节  合同控制

第五十四条单位应当建立健全合同内部管理制度。

单位应当合理设臵岗位,明确合同的授权审批和签署权限,妥善

保管和使用合同专用章,严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合

同,严禁违规签订担保、投资和借贷合同。

单位应当对合同实施归口管理,建立财会部门与合同归口管理部

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门的沟通协调机制,实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。

第五十五条单位应当加强对合同订立的管理,明确合同订立的

范围和条件。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合

同,应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判,必要时可聘请

外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主

要意见,应当予以记录并妥善保管。

第五十六条单位应当对合同履行情况实施有效监控。合同履行

过程中,因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的,应当及时

采取应对措施。

单位应当建立合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合

同,或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。

第五十七条财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算和

进行账务处理。未按照合同条款履约的,财会部门应当在付款之前向

单位有关负责人报告。

第五十八条合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理,定

期对合同进行统计、分类和归档,详细登记合同的订立、履行和变更

情况,实行对合同的全过程管理。与单位经济活动相关的合同应当同

时提交财会部门作为账务处理的依据。

单位应当加强合同信息安全保密工作,未经批准,不得以任何形

式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘

密。

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第五十九条单位应当加强对合同纠纷的管理。合同发生纠纷

的,单位应当在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的,

双方应当签订书面协议;合同纠纷经协商无法解决的,经办人员应向

单位有关负责人报告,并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。

第五章   评价与监督

第六十条单位应当建立健全内部监督制度,明确各相关部门或

岗位在内部监督中的职责权限,规定内部监督的程序和要求,对内部

控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。

内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。

第六十一条内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位

内部管理制度和机制的建立与执行情况,以及内部控制关键岗位及人

员的设臵情况等,及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。

第六十二条单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查

的方法、范围和频率。

第六十三条单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位

内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。

第六十四条国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各

级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监

督检查,有针对性地提出检查意见和建议,并督促单位进行整改。

国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审

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计机关对单位进行审计时,应当调查了解单位内部控制建立和实施的

有效性,揭示相关内部控制的缺陷,有针对性地提出审计处理意见和

建议,并督促单位进行整改。

第六章    

第六十五条本规范自201411日起施行。

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